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被稱為“史上最難產”的土地出讓金收支和耕地?;で榭?u style="margin: 0px; padding: 0px;">審計結果或有望于近期向社會公開。

近日,有審計署內部人士向媒體透露,審計署已要求各省在6月30日前將整改結果報審計署,對整改不力的將按照規定追究責任,相關違規違紀線索則依法移交紀檢及司法部門。

據了解,此次國家審計署發布的整改意見非常嚴厲,涉及到違規批地征地、少征甚至不征收土地出讓金,違規使用土地出讓金、征地補償政策未落實等方面,而土地違規抵押融資等問題也被特別關注。

地方政府的“小金庫”

此次審計結果之所以被戲稱為“難產”,是因為這一結果本該于2014年年底就向社會公布。

從2014年8月開始,國家審計署開始對2008年至2013年期間的土地出讓收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地?;ぜ巴戀刂捶ǖ惹榭黿寫蠊婺H隕蠹?,調查涉及國土、財政、城建等部門和單位。其中地方政府約15萬億元的土地出讓金,也是此次審計的重點之一。

此次審計被指是國家審計機關成立以來規模最大、人員最多、時間最長的一次審計,也被外界看作是針對全國各地土地管理領域工作的全面“體檢”。

據報道,此項審計結果在2014年10月就已結束了現場審計,然而至今卻仍遲遲未予公布,有參與審計的人士向媒體解釋稱,遲遲未公布,是因為審計結果復雜程度遠超預期,不少情況需要核查。

而審計結果之所以如此復雜,則是因為在土地出讓金的收支管理、使用等方面發現了諸多問題。

“土地出讓金之所以會問題頻發,是因為它是各地方政府預算外收入的主要來源,也是除地方債務之外,地方政府最敏感的地帶,一直被視為地方政府的‘小金庫’。”經濟學者宋清輝在接受法治周末記者采訪時坦言,當前不少城市的土地出讓金收入已經占到了地方財政的60%以上,然而實際上這卻是一筆“糊涂賬”。

一位接近國土資源部、不愿具名的工作人員也向法治周末記者直言,由于當前很多地方土地從一級開發、收儲、出讓、抵押融資等環節的收支情況基本都處于“半封閉”狀態,此外地方各個部門都還有“自留地”,這些土地和房產的處置、收支很多都是內部循環,這也使得土地出讓金變成監督外資金,成為了一些政府部門的“小金庫”。

該工作人員透露,此輪土地出讓金審計的一個重要目的就是中央為了徹底摸清各地方的“家底”情況。

宋清輝也強調,此輪對土地出讓金展開的大范圍審計,是國家旨在把土地出讓金從“暗箱”中拎出來,對各地情況摸清家底并公之于眾,同時對非法侵占、挪用土地出讓金涉嫌犯罪的,移送司法機關追究責任。

中國政法大學民商經濟法學院教授薛克鵬則從法律角度向法治周末記者分析指出,過去我們有預算外資金和預算內資金,土地出讓金作為當地政府預算外資金,并沒有算在預算當中,這也導致實際執行中脫離了監督,在公共財政之外運行,給地方政府違規使用以及一些地方政府從事一些違法活動如個人貪污等提供了機會。

“在2014年十二屆全國人大常委會第十次會議上審議通過的新預算法中規定,政府的所有收入都要納入公共預算當中,這也是首次通過法律明確了政府的全部收入都要上繳國庫。”薛克鵬認為,這將有利于從根源上解決地方政府的“小金庫”,也有利于解決多年來土地出讓金出現的種種違規使用問題。

非法減免成常態

據了解,此輪針對土地出讓金的審計內容非常全面,涉及到違規批地征地、少征甚至不征收土地出讓金,違規使用土地出讓金、征地補償政策未落實等各個方面。這其中非法減免土地出讓金的問題也被予以了重點關注。

據此前媒體報道,在此輪審計中,內蒙古鄂爾多斯就被發現存在少征土地出讓收入30.11億元、返還土地收入金額17.52億元等多個問題。

事實上,地方政府少征、減免土地出讓金一直是個“老生常談”的問題。

財政部2015年3月24日公布的2014年全國土地出讓金收支情況就顯示,去年全國土地出讓金收入4.29萬億元,同比增長3.1%。報告同時指出,土地出讓金征收管理不到位現象依舊存在,一些地方存在少征、緩征、減免和返還土地出讓金行為,或以土地開發、獎勵款等名義返還,變相減免土地出讓金。

法治周末記者通過梳理近年來審計署關于土地領域的審計報告以及國家土地督察公告后也發現,土地出讓金征收減免、“欠賬”的問題幾乎次次“榜上有名”。

審計署2010年公布的土地出讓審計報告就披露,在審計的13個市地州中,少征、欠征土地出讓金總額達350多億元,占審計對象同時期的土地出讓收入總額比例超過10%。

國家土地督察機構2013年對全國48個城市展開例行督察,發現46個城市存在違規少征、欠征或擅自減免土地出讓金等問題,涉及829個項目,欠繳土地出讓金492億元。

比數據更為直觀的則是一個個鮮活的實例。

2015年3月10日,湖北武漢市新洲區原區委書記王世益濫用職權、受賄案在黃石市中級人民法院公開審理。在王世益被指控的犯罪情節中,有不少都涉及違規減免土地出讓金。

據檢察機關指控,廣東東莞一名商人準備在新洲區新建五星級酒店,以1.32億元拍得250畝商業開發用地。這名商人送給王世益3萬港元和一塊名牌手表后,王世益同意政府以“返還企業發展金”名義返給企業土地出讓金8000萬元,案發前已實際返還5975萬元。

2015年4月9日,被陜西省西安市中級人民法院判處有期徒刑16年的貴州省委原常委廖少華也涉嫌插手土地出讓金減免。檢察機關指控其在擔任黔東南州委書記期間,拒不聽取黔東南州政府相關部門的意見和建議,強令政府退還一家房產開商土地出讓金,給國家造成經濟損失310多萬元。

受政府政績影響

“對于土地出讓金的減免,國家是有規定明令禁止的。”薛克鵬向記者介紹,財政部2009年出臺的《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》就要求,除國務院有明確規定以外,任何地區和部門均不得減免緩繳或者變相減免土地出讓收入,土地出讓收入及時足額繳入地方國庫,分期繳納最遲也得在兩年內全部清繳。

盡管有禁令,但依然無法阻止各地政府違規減免的“腳步”。在薛克鵬看來,這主要是地方政府招商引資的政績沖動所致。

他解釋稱,各地方政府為了吸引外資,會對開發商實行一些優惠政策,在爭相招商過程中,地方政府往往會以招商協議方式與相關意向企業在土地招標、掛牌之前商定出讓價格,在約定中標價超過商定價的部分,再以土地開發、獎勵款或其他名義全額或按照一定比例部分返還,使土地出讓金在“左口袋收,右口袋出”中違規返還。

“這種行為具有極大的危害性。”薛克鵬指出,一方面這會造成國有公共土地使用收益的流失,同時一些企業通過關系獲得廉價土地,對其他企業來說也破壞了公平競爭,更會滋生大量貪腐問題。

宋清輝認為,當前土地出讓金征收環節中出現的亂象,關鍵在于對土地出讓中違規現象的責任劃分與追究的缺位。盡管國家明文規定禁止地方減免、返還、緩繳土地出讓金,但以往審計或督察中查出此類問題,相關責任人大多僅被約談和督促整改,受到處理的官員也多是因存在錢權交易等貪腐行為,違規成本相對較低,企業長期欠繳也有恃無恐。

“土地出讓金問題事關相關干部和開發商雙方的利益鏈,因此在強力打擊干部受賄犯罪,加大追責的同時,也應對不法開發商進行嚴懲。”宋清輝說。

宋清輝同時強調,地方政府任性減免或少征土地出讓金,也反映出土地出讓金收支缺乏公開透明的監督管理機制,土地出讓金怎么繳,怎么減免全憑一把手一句話,“一言堂”現象嚴重。

他建議相關部門應加強公開與監督,比如政府每年應將土地出讓具體情況定期向人大報告,并向社會公開;同時建立和完善土地出讓金會審制度,相關部門對每塊地的出讓競價、出讓金減免等進行嚴格審議,杜絕隨意審批減免等現象,確保土地出讓金及時足額征繳到位。

違規抵押融資手段多

除了非法減免土地出讓金的問題外,違規利用土地抵押融資問題也被指是此次審計的“重災區”之一。

法治周末記者注意到,早在2014年3月12日國土資源部發布的《國家土地督察公告》中就指出,在例行督察的48個城市中有19個城市存在土地違規抵押融資貸款行為,共涉及1361個項目,土地面積14233公頃,抵押金額1183.79億元。

“地方違規進行土地抵押融資的原因多種多樣,有些地方政府是出于追求GDP的需要,有些是財政資金吃緊,有些則是為滿足自身業績需要。”

薛克鵬透露,由于地方政府可支配資源比較有限,而對土地支配權相對較大,在土地抵押融資過程中,地方政府可以主導國有土地使用權證頒發、土地價值評估、土地出讓劃撥等程序,因此極易導致此類問題的出現。

宋清輝也指出,當前地方政府面臨資金缺口時就只想通過土地抵押融資獲取資金,“這種以地融資的經營模式也使得土地規押融資問題多發,成為重災區”。

2012年12月財政部、發改委、人民銀行、銀監會四部門聯合下發了《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》,其中明確提出,地方各級政府不得將儲備土地作為資產注入融資平臺公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

但土地違規抵押融資的行為依然屢禁不止。

據上述國土部門工作人員透露,當前各地政府在土地違規抵押融資方面主要采取的“招數”有以下幾種。

一是將土地違規劃撥或直接登記到融資平臺公司名下,用于抵押融資。這類劃撥地不具有入市變現條件,通過虛假辦理供地手續,以辦理出讓手續后返還土地出讓金的手段進行,將機關辦公、教育等原劃撥土地劃轉給本地國有資產經營公司用于融資貸款;

二是向融資平臺公司注入不合規土地資產,用于抵押融資。主要是以登記代替審批,直接將行政辦公、事業單位用地、非盈利性道路等公共用地,以經營性用地名義登記到融資平臺公司名下。但這類土地的實際用途和規劃條件并沒有發生實質性改變,依然屬于公共用地,所以一旦需要用于償債,根本無法入市變現。

三是為土地出讓價款未交全的土地進行分割登記,用于抵押融資。更有個別地方,通過制作虛假國有土地使用權證用于抵押融資。

宋清輝認為,由于抵押融資具有一定的隱蔽性,一般難以通過公眾監督發現,因此這種僥幸心理再加上政府的政績沖動是導致此類事件屢禁不止的主要原因。

“違規利用土地抵押融資危害很大,必須予以遏制。”薛克鵬指出,一方面它人為制造了較多的地方債務和金融風險,易造成國有土地資產流失,使得城市土地產權關系混亂,引發土地權益糾紛;此外,以土地作抵押,也可能會成為地方政府進一步征收農民土地的理由,這也會造成各地違法征收土地現象的加劇。

“對于違規抵押融資應加大監管。”宋清輝建議,國土監察機構應和銀行形成多方合力,共同提高警惕,打擊違規抵押融資,并加大對違規地方政府的處罰力度,“對于一些涉嫌協助違規融資或審核把關不嚴的銀行及融資機構,也應追究責任。”

此外他強調,各地政府也應逐步擺脫“土地激素”的刺激,適應經濟增長新常態,要逐步改變當前通過國有土地抵押融資貸款,推動城市建設的經濟增長模式。“這是有風險且不可持續的。”宋清輝說。


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